Orzeczenie nº Z.U. 1997 / 3_4 / 35 of Trybunału Konstytucyjnego (Polska), September 22, 1997

• Judge: Tomasz Dybowski
• President: Andrzej Zoll
• Resolution Date: September 22, 1997
• Issuing Organization: Trybunału Konstytucyjnego (Polska)

35

ORZECZENIE

z dnia 22 września 1997 r.

Sygn. akt K. 25/97

Trybunal Konstytucyjny w pelnym skladzie:

Andrzej Zoll - przewodniczący

Zdzislaw Czeszejko-Sochacki

Tomasz Dybowski - sprawozdawca

Stefan Jaworski

Krzysztof Kolasiński

Ferdynand Rymarz

Jadwiga Skórzewska-Losiak

Janusz Trzciński

Joanna Szymczak - protokolant

po rozpoznaniu 22 września 1997 r. w trybie art. 18 ust. 4 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między wladzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz.488) na rozprawie sprawy z wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z udzialem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Senatu Rzeczypospolitej Polskiej oraz Prokuratora Generalnego, o stwierdzenie:

zgodności z konstytucją ustawy o paliwie rolniczym uchwalonej przez

Sejm Rzeczypospolitej Polskiej 7 lutego 1997 r.

o r z e k a :

1. Przedstawiona Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej do podpisu ustawa o paliwie rolniczym, uchwalona przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej 7 lutego 1997 r., jest w calości niezgodna z art. 18 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 2 i 4 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między wladzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 134, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488) przez to, że nie zostala przyjęta przez Sejm i Senat z powodu uchylenia się Sejmu od obowiązku rozpatrzenia poprawek Senatu uchwalonych 6 marca 1997 r.

2. Ponadto art. 6 ust. 3 ustawy, o której mowa w pkt. 1, jest niezgodny z:

   2

   1. art. 56 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej powolanej w pkt. 1 - przez to, że upoważnia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do samodzielnego regulowania caloksztaltu sprawowania kontroli stosowania paliwa rolniczego, tym samym upoważniając do stanowienia norm prawnych wykraczających poza ramy wydawania przepisów tylko w celu wykonania ustawy,

   2. art. 1 i art. 3 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 tejże Ustawy Konstytucyjnej - przez to, że dopuszcza do normowania w przepisach rangi podustawowej zakresu i form stosowania wladczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli oraz kompetencji organów państwa w tej sferze.

   Uzasadnienie:

   I

1. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej w piśmie do Trybunalu Konstytucyjnego z 25 czerwca 1997 r., dzialając na podstawie art. 18 ust. 4 powolanej w sentencji Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. (dalej: Ustawa Konstytucyjna), wniósl o: "stwierdzenie zgodności z Konstytucją uchwalonej przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej 7 lutego 1997 r. ustawy o paliwie rolniczym". Z uzasadnienia wynika, że wnioskodawca powziąl wątpliwości co do zgodności trybu przyjęcia ustawy z art. 17 ust. 2 i 4 Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r. i - w konsekwencji - wątpliwości co do tego, czy przedlożona mu przez Marszalka Sejmu do podpisu ustawa o paliwie rolniczym (dalej: "zaskarżona ustawa") jest ustawą przyjętą przez Sejm i Senat w rozumieniu art. 18 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej, a ponadto wątpliwości co do tego, czy zawarte w art. 6 ust. 3 zaskarżonej ustawy upoważnienie dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do określenia szczególowych zasad kontroli w zakresie stosowania paliwa rolniczego jest zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych oraz z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 3 ust. 2 tych przepisów.

   Do wniosku dolączono:

   - tekst zaskarżonej ustawy,

   - tekst uchwaly Senatu z 6 marca 1997 r., przeslany przez Wicemarszalka Senatu, w której Senat, po rozpatrzeniu zaskarżonej ustawy, wprowadzil do jej tekstu poprawki ujęte w czterech punktach (dalej: "uchwala Senatu"),

   - pismo Marszalka Sejmu z 23 maja 1997 r. do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, wktórym to piśmie Marszalek Sejmu przedstawil Prezydentowi do podpisu zaskarżoną ustawę, informując jednocześnie o pozostawieniu przez Sejm bez rozpatrzenia propozycji poprawek uchwalonych przez Senat,

   - pismo Marszalka Senatu z 2 czerwca 1997 r. do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, w którym autor w imieniu Prezydium Senatu zwraca się do Prezydenta o niepodpisanie "aktu prawnego o paliwie rolniczym" oraz o "skierowanie tego aktu do Trybunalu Konstytucyjnego celem zbadania, czy tryb jego uchwalenia jest zgodny z Konstytucją".

   Nawiązując do powyższych dokumentów, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej w uzasadnieniu swego wniosku do Trybunalu Konstytucyjnego omawia najważniejsze etapy drogi ustawodawczej poprzedzające przedstawienie mu zaskarżonej ustawy do podpisu. W szczególności wnioskodawca wskazuje, że w uchwale Senatu zostaly zaproponowane

   3

   poprawki do zaskarżonej ustawy obejmujące nowy tekst ustawy, przy zachowaniu jedynie dotychczasowego jej tytulu; w uzasadnieniu Senat stwierdzil, że uznal za celowe przyjęcie innego rozwiązania sprawy będącej przedmiotem ustawy o paliwie rolniczym, a nadto wprowadzil niezbędną vacatio legis. W związku z wątpliwościami na tle charakteru poprawek Senatu Prezydium Sejmu zwrócilo się do Komisji Ustawodawczej Sejmu o zaopiniowanie uchwaly Senatu w trybie art. 31 ust. 6 regulaminu Sejmu. Komisja Ustawodawcza Sejmu zajęla stanowisko, że uchwala Senatu nie mieści się w zakresie poprawek do ustawy w rozumieniu art. 17 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r. i w związku z tym uznala, że uchwala Senatu jest prawnie niedopuszczalna. Podjęcie uchwaly przez Komisję Ustawodawczą na podstawie art. 31 ust. 6, a nie na podstawie art. 51 ust. 1 regulaminu Sejmu oznacza zakwalifikowanie uchwaly Senatu jako inicjatywy ustawodawczej. Uchwala sejmowej Komisji Ustawodawczej zostala poprzedzona zasięgnięciem opinii ekspertów, które nie byly jednomyślne; prezentowano zarówno stanowisko o niedopuszczalności przyjętego przez Senat zakresu poprawek, dopatrując się w nich nowej inicjatywy ustawodawczej, jak również pogląd uznający dzialanie Senatu w granicach art. 17 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r. Przychylając się do opinii Komisji Ustawodawczej, Sejm 23 maja 1997 r., na wniosek Prezydium Sejmu, w wyniku glosowania zwyklą większością glosów, pozostawil uchwalę Senatu bez rozpatrzenia. 26 maja 1997 r. Marszalek Sejmu przekazal ustawę uchwaloną przez Sejm 7 lutego 1997 r. (zaskarżoną ustawę) do podpisu Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej.

   Wnioskodawca wyraża pogląd, że - bez względu na wynik rozważań w kwestii wątpliwości co do charakteru poprawek Senatu - uprawnienia Sejmu odnoszące się do uchwal Senatu podjętych na podstawie art. 17 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej określone zostaly wyczerpująco w jej art. 17 ust. 4. Jakkolwiek proces ustawodawczy toczy się w przeważającej mierze przed Sejmem, to żaden przepis konstytucyjny nie stwarza podstawy dla którejkolwiek z izb stanowiących wladzę ustawodawczą w myśl art. 1 Ustawy Konstytucyjnej do oceny dzialań drugiej izby w sposób nie przewidziany w przepisach regulujących przebieg procesu ustawodawczego.

   Wyjaśniając z kolei swoje wątpliwości co do konstytucyjności art. 6 ust. 3 zaskarżonej ustawy, Prezydent Rzeczpospolitej Polskiej podnosi, że ustawa ta nie wskazuje organu wlaściwego do przeprowadzania kontroli, o której mowa w upoważnieniu zawartym w tym przepisie. Wnioskodawca powoluje się na orzecznictwo Trybunalu Konstytucyjnego odwolujące się do zasady legalizmu (art. 3 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy) i stwierdza, iż nie wydaje się prawidlowe, aby źródlem umocowania organu państwowego do przeprowadzania kontroli mógl być akt wykonawczy (podustawowy). Uprawnieniu określonego organu do przeprowadzania kontroli odpowiada z natury rzeczy obowiązek obywatela poddania się takiej kontroli, a więc ustanowienie w akcie wykonawczym do ustawy uprawnień kontrolnych określonego organu oznaczaloby równoczesne ograniczenie w pewnym zakresie praw i wolności konstytucyjnych.

2. Marszalek Sejmu w piśmie do Trybunalu Konstytucyjnego z 14 lipca 1997 r. wyrazil pogląd, że zaskarżona ustawa i tryb jej uchwalenia są zgodne z ustawą konstytucyjną.

   W uzasadnieniu Marszalek Sejmu stwierdza, że podejmując kwestionowane przez wnioskodawcę rozstrzygnięcie co do uchwaly Senatu, Sejm oparl się przede wszystkim na orzecznictwie Trybunalu Konstytucyjnego, a w szczególności na uzasadnieniu do orzeczenia z 23 listopada 1993 r. K. 5/93 (OTK w 1993 r., cz. II, poz. 39), w którym Trybunal wywiódl, iż niepoddanie przez Sejm pod glosowanie poprawek Senatu wykraczających poza materię ustawy przekazanej Senatowi przez Sejm nie powoduje

   4

   uznania ustawy za wydaną niezgodnie z trybem wymaganym do jej wydania. Cytuje on fragmenty powolanego uzasadnienia orzeczenia Trybunalu Konstytucyjnego, w których Trybunal akcentowal nierówny stopień partycypacji Sejmu i Senatu w sprawowaniu wladzy ustawodawczej oraz okoliczność, że zgodnie z Ustawą Konstytucyjną proces ustawodawczy przebiega zasadniczo w Sejmie. Trybunal Konstytucyjny stwierdzil wprawdzie, że w przypadku przedstawienia Senatowi przez Sejm nowej ustawy "merytoryczny zakres poprawek Senatu jest praktycznie nieograniczony. Dotyczyć one mogą wszystkich przepisów tej ustawy, również mogą zawierać zupelnie odmienne uregulowania od przyjętych przez Sejm", jednocześnie jednak zastrzegl, że "w przeciwieństwie do wniesionego w trybie inicjatywy ustawodawczej projektu ustawy poprawki Senatu mają wyraźnie ograniczony zakres. Mogą one mieć charakter zarówno formalno-legislacyjny, jak i merytoryczny, dotyczyć jednak muszą wprost materii, która byla przedmiotem regulacji w tym tekście, który zostal przekazany Senatowi." Marszalek Sejmu wyraża pogląd, że w niniejszej sprawie, podobnie jak w powolanej sprawie rozpatrywanej przez Trybunal Konstytucyjny w 1993 r., Senat wniósl w istocie nie poprawki, lecz projekt nowej regulacji prawnej, która powinna przejść przez...