Orzeczenie nº Z.U. 1996 / 5 / 43; OTK 1996 t. II s. 195-217 of Trybunału Konstytucyjnego (Polska), November 13, 1996

• Judge: Lech Garlicki
• President: Janusz Trzciński
• Resolution Date: November 13, 1996
• Issuing Organization: Trybunału Konstytucyjnego (Polska)

ORZECZENIE

z dnia 13 listopada 1996 r.

Sygn. akt K. 17/96

Trybunal Konstytucyjny w skladzie:

Janusz Trzciński - przewodniczący

Tomasz Dybowski

Lech Garlicki - sprawozdawca

Stefan J. Jaworski

Wojciech Lączkowski

Joanna Szymczak - protokolant

po rozpoznaniu, 13 listopada 1996 r. na rozprawie, sprawy z polączonych wniosków: Rady Miejskiej Bydgoszczy, Rady Miejskiej w Szczawnie Zdroju, Rady Miejskiej w Szczecinie, Rady Miejskiej Katowic, Rady Gminy w Dziadkowicach, Rady Miasta Gdańska, Rady Miejskiej w Radkowie, Rady Miejskiej w Swarzędzu, Rady Miejskiej Wroclawia, Sejmiku Samorządowego Województwa Bydgoskiego, Rady Miasta Krakowa, Rady Gminy Warszawa-Centrum, Rady Miejskiej w Lodzi z udzialem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawców, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Prokuratora Generalnego o stwierdzenie, że:

- art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 1996 z dnia 1 lutego 1996 r. (Dz.U. Nr 19, poz. 87) w części określającej subwencję na zadania oświatowe dla gmin w zalączniku nr 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin (Dz.U. Nr 129, poz. 600; zm.: z 1994 r. Nr 105, poz. 504; z 1995 r. Nr 101, poz. 504, Nr 124, poz. 601 i Nr 154, poz. 794) są niezgodne z art. 71 ust. 1 i art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między wladzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 148 i Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488),

- art. 5a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity z 1996 r. Dz.U. Nr 67, poz. 329) jest niezgodny z art. 73 ust. 2 powolanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej

o r z e k a:

1. Art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin (Dz.U. Nr 129, poz. 600; zm.: z 1994 r. Nr 105, poz. 509; z 1995 r. Nr 101, poz. 504; Nr 124, poz. 601 i Nr 154, poz. 794) rozumiany jako m.in. nakladający na ustawodawcę obowiązek zamieszczania w ustawach budżetowych kwot gwarantujących dofinasowanie z budżetu Państwa, w formie dotacji celowych, inwestycji szkól i placówek oświatowych, jest zgodny z art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między

   wladzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 148, Nr 150, poz. 729; z 1996

   r. Nr 106, poz. 488) i nie jest niezgodny z art. 71 ust. 1 tejże Ustawy Konstytucyjnej.

2. Art. 5a ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity z 1996 r. Dz.U. Nr 67, poz. 329) jest zgodny z art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między wladzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 148; Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488).

3. Art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 1996 z dnia 1 lutego 1996 r. (Dz.U. Nr 19, poz.

   87) w części zalącznika nr 2 określającej subwencję na zadania oświatowe dla gmin nie jest niezgodny z art. 71 ust. 1 i art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 o wzajemnych stosunkach między wladzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 148, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488).

   Uzasadnienie:

   I

1. 27 czerwca 1996 r. z wnioskiem do Trybunalu Konstytucyjnego zwrócil się pelnomocnik ośmiu rad miast lub gmin, dzialający na podstawie uchwal: Rady Miejskiej Bydgoszczy z 22 maja 1996 r.), Rady Miejskiej w Szczawnie Zdroju z 23 maja 1996 r, Rady Miejskiej w Szczecinie z 27 maja 1996 r., Rady Miejskiej Katowic z 3 czerwca 1996 r., Rady Gminy w Dziadkowicach z 18 czerwca 1996 r., Rady Miasta Gdańska z 20 czerwca 1996 r., Rady Miejskiej w Radkowie z 21 czerwca 1996 r. i Rady Miejskiej w Swarzędzu z 24 czerwca 1996 r. oraz powolując się na stanowisko Rady Miasta Lublina z 13 czerwca 1996 r. Przedmiotem wniosku byl zarzut niezgodności art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 1996 z dnia 1 lutego 1996 r. w części zalącznika Nr 2 określającej subwencję na zadania oświatowe oraz art. 21 ust. 3 ustawy z 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin z art. 71 ust. 1 i art. 73 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 roku( dalej: Mala Konstytucja).

   Postanowieniem z 1 8 l i p c a 1 9 9 6 r . ( T . 4 1 / 9 6 ) T K nadal dalszy bieg wnioskom wymienionych wyżej rad miast lub gmin, po ich wstępnym rozpoznaniu w trybie art. 23 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

   Uchwalą z 8 lipca 1996 r. do Trybunalu Konstytucyjnego zwrócil się Sejmik Samorządowy Województwa Bydgoskiego z wnioskiem o uznanie niezgodności art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na 1996 r. w zakresie subwencji oświatowej dla gmin z art. 7 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 o samorządzie terytorialnym (dalej: ustawa samorządowa) oraz o uznanie niezgodności art. 5a ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (dalej: ustawa oświatowa) z art. 73 ust. 2 Malej Konstytucji.

   Postanowieniem z 25 lipca 1996 r. (T. 43/96) Trybunal Konstytucyjny, na podstawie art. 23 ust. 2 i 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nadal dalszy bieg temu wnioskowi w części dotyczącej art. 5a ustawy oświatowej. Natomiast w części dotyczącej zarzutu niezgodności ustawy budżetowej z ustawą o samorządzie terytorialnym wnioskowi nie nadano dalszego biegu,

   wskazując że ocenie w postępowaniu przez Trybunalem nie mogą podlegać wzajemne relacje między rozwiązaniami prawnymi przyjętymi w poszczególnych ustawach zwyklych.

   Uchwalą z 19 sierpnia 1996 r. Rada Miejska Wroclawia zwrócila się do Trybunalu Konstytucyjnego z wnioskiem o uznanie niezgodności art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 1996 w zakresie subwencji oświatowej dla gmin oraz art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin z art. 71 ust. 1 i art. 73 ust. 2 Malej Konstytucji. 16 września 1996 r. do Trybunalu Konstytucyjnego wplynąl identyczny wniosek Rady Miejskiej w Lodzi (uchwala z 26 czerwca 1996 r.) i uzyskal bieg na podstawie postanowienia Trybunalu Konstytucyjnego, T. 50/96 z 24 września 1996 roku.

   21 października 1996 r. do Trybunalu wplynęly uchwaly Rady Miasta Krakowa (z 17 lipca 1996 r.) i Rady Gminy Warszawa-Centrum (z 19 września 1996 r.).

   Zarządzeniami z 21 sierpnia, 3 i 25 września oraz 23 października 1996 r. Prezes Trybunalu Konstytucyjnego zarządzil dolączenie uchwal, o których mowa wyżej.

2. Wnioskodawcy kwestionowali zgodność z konstytucją trzech odrębnych uregulowań: art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin, art. 5a ustawy oświatowej oraz art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na 1996 r. (odnośnie określenia subwencji oświatowej dla gmin). Wskazali, że znowelizowana ustawa o systemie oświaty przekazuje zakladanie i prowadzenie szkól podstawowych do obowiązkowych zadań wlasnych gmin. Ustanowiono w ten sposób nowe zadanie wlasne gmin, a to - na tle art. 73 ust. 2 Malej Konstytucji - musi lączyć się ze stworzeniem źródel finansowania tego nowego zadania oraz ze stworzeniem ustawowych gwarancji dla tych źródel dochodów. W przekonaniu Wnioskodawców, ani przepisy ustawy o finansowaniu gmin, ani postanowienia ustawy oświatowej takich gwarancji nie tworzą.

   Ustawa o finansowaniu gmin przewiduje obecnie dwie podstawowe formy finansowania szkól z budżetu państwa: tzw. subwencję oświatową (art. 12a) i dotacje celowe, m.in. na dofinansowanie inwestycji szkól i placówek oświatowych (art. 21 ust. 3). Tylko ten ostatni przepis zostal zakwestionowany przez Wnioskodawców. W ich przekonaniu, konstytucyjnemu nakazowi ustawowego zagwarantowania źródel dochodów jednostek samorządu terytorialnego nie odpowiada nadanie finansowaniu inwestycji szkolnych formy dotacji, a nie subwencji. Dotacja, której przyznanie nie ma charakteru obligatoryjnego i która wyliczana jest na zasadzie uznaniowej nie jest gwarantowanym źródlem dochodów w rozumieniu art. 73 ust. 2 Malej Konstytucji. Co więcej, dotacja z art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin dotyczyć ma dofinansowywania inwestycji szkolnych, a więc - z woli ustawodawcy - ma slużyć tylko częściowemu pokryciu kosztów tych inwestycji. Ustanowieniu nowego zadania gmin, jakim jest prowadzenie i zakladanie szkól podstawowych (a więc także dokonywanie odpowiednich inwestycji) towarzyszy tylko częściowe pokrycie kosztów jego realizacji, co narusza art. 73 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Malej Konstytucji. Wnioskodawcy podnosili bowiem, że - stosownie do wskazań Ministra Finansów - w 1996 r. nie ma możliwości pokrywania kosztów inwestycyjnych ze środków subwencji oświatowej (art. 12a ustawy o finansowaniu gmin). Jeden z Wnioskodawców zakwestionowal też art. 5a ustawy o systemie oświaty, wskazując iż nie przewiduje on gwarancji ustawowego zapewnienia dochodów gmin. Fakt, iż kwota środków z subwencji oświatowej, tak jak zostala określona w ustawie budżetowej na 1996 r. - nie tylko nie wystarcza na pokrycie rzeczywistych koniecznych wydatków bieżących związanych z prowadzeniem szkól podstawowych, ale też w ogóle nie uwzględnia wydatków na inwestycje szkolne, świadczy, w przekonaniu Wnioskodawców, o niezgodności odpowiednich postanowień budżetu z art. 73 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Malej Konstytucji. Nie zakwestionowano natomiast postanowień budżetu

   ustalających wysokość dotacji na dofinansowania inwestycji szkolnych.

   We wszystkich wnioskach poddano też krytyce art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy budżetowej na 1996 r. (koncentrujące środki na dotacje inwestycyjne w budżecie MEN), ale nie postawiono formalnego zarzutu jego niekonstytucyjności.

   Cz ęść Wnioskodawców przed l o ż y l a opinie prof. dr hab. Z. Gilowskiej o r a z d r W . M i s i ą ga, a tak ż e analiz ę wp l ywu ustaw na gospodarkę finansow ą gmin województwa katowickiego opracowaną m.in. przez dr E. Stolorz-Krzisz i z l o ż y l a wniosek o powo l anie tych osób w charakterze bieg l ych.

3. Do wniosków ustosunkowal się Prokurator Generalny, który - w piśmie z 13 września...