Orzeczenie nº Z.U. 1996 / 6 / 52; OTK 1996 t. II s. 363-387 of Trybunału Konstytucyjnego (Polska), December 03, 1996

• Judge: Tomasz Dybowski
• President: Janusz Trzciński
• Resolution Date: December 03, 1996
• Issuing Organization: Trybunału Konstytucyjnego (Polska)

ORZECZENIE

z dnia 3 grudnia 1996 r.

Sygn. akt. K. 25/95

Trybunal Konstytucyjny w skladzie:

Janusz Trzciński - przewodniczący

Tomasz Dybowski - sprawozdawca

Ferdynand Rymarz

Jadwiga Skórzewska-Losiak

Blażej Wierzbowski

Joanna Szymczak - protokolant

po rozpoznaniu 3 grudnia 1996 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z udzialem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Prokuratora Generalnego, o zbadanie zgodności:

art. 67 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 105, poz. 509; zm.: z 1995 r. Nr 86, poz.

433) - w części dotyczącej pozbawienia obywateli, którzy pod rządami ustawy z

1974 r. - Prawo lokalowe, sprawując opiekę nad najemcą lokalu mieszkalnego

na podstawie umowy, uzyskali przymiot osoby bliskiej, równego traktowania z osobami bliskimi wymienionymi w art. 8 powolanej ustawy z 2 lipca 1994 r. - z

art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między wladzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz.

184; Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488)

orzeka:

Ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 105, poz. 509; zm.: z 1995 r. Nr 86, poz. 433) w zakresie, w jakim w art. 47 pkt 3 i art. 67 pkt 2 uchyla art. 691 kodeksu cywilnego oraz art. 9 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (Dz.U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165; zm.: z 1989 r. Nr 10, poz. 57, Nr 20, poz. 108, Nr 34, poz. 178, Nr 35, poz. 192; z 1990 r. Nr 4, poz. 19, Nr 32, poz. 190, Nr 34, poz. 198; z 1991 r. Nr 115, poz. 496; z 1994 r. Nr 85, poz. 388) w stosunku do osób, które zawarly z najemcą lokalu mieszkalnego umowę o sprawowanie nad nim opieki wedlug tegoż art. 9 ust. 2, nie regulując jednocześnie sytuacji prawnej tych osób po wejściu w życie nowej ustawy, w szczególności nie zapewniając im w sposób wyraźny wstąpienia w stosunek najmu lokalu po śmierci najemcy na warunkach dotychczasowych:

a) jest niezgodna z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między wladzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o

samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150,

poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488) przez to, że podważa pewność prawa, a także narusza zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasadę ochrony praw, których nabycie po spelnieniu określonych warunków zostalo obywatelom prawnie zagwarantowane;

b) nie jest niezgodna z art. 1 powolanych przepisów konstytucyjnych w części obejmującej nakaz realizacji zasad sprawiedliwości spolecznej oraz z 67 ust. 2 tychże przepisów konstytucyjnych.

Uzasadnienie:

I

1. Rzecznik Praw Obywatelskich we wniosku z dnia 13 października 1995 r. zwrócil się do Trybunalu Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności art. 67 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. Nr 105, poz. 509 ze zmianami, dalej: ustawa o najmie). Przedmiotem zaskarżenia jest powolany przepis ustawy w tej części, w jakiej - zdaniem Wnioskodawcy - pozbawia on obywateli, którzy pod rządami art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (Dz.U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165 ze zmianami, dalej: prawo lokalowe z 1974 r.), sprawując opiekę nad najemcą lokalu mieszkalnego na podstawie umowy, uzyskali przymiot osoby bliskiej. Wnioskodawca zarzuca brak równego traktowania owych obywateli z osobami bliskimi wymienionymi w art. 8 ustawy o najmie. Jako podstawy badania konstytucyjności powyższego unormowania Wnioskodawca wskazuje zasady sprawiedliwości spolecznej i państwa prawnego wyrażone w art. 1 oraz zasadę równości wyrażoną w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Malej Konstytucji.

   W uzasadnieniu wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich podnosi, że kwestionowany przepis uchylil prawo lokalowe z 1974 r., które w art. 9 ust. 2 stanowilo, iż na równi z osobami bliskimi najemcy traktowano osoby wykonujące opiekę nad najemcą na podstawie umowy zawartej za zgodą organu gminy, wyrażoną w formie decyzji administracyjnej. W efekcie takiego zrównania osoba, która sprawowala opiekę nad najemcą, po jego śmierci wstępowala - przy zachowaniu przewidzianych prawem wymagań - w stosunek najmu na podstawie art. 691 kc.

   W ocenie Wnioskodawcy decyzja administracyjna o zgodzie na zawarcie umowy o opiekę nad najemcą, wydana na podstawie art. 9 ust. 2 prawa lokalowego z 1974 r., wywierala nie tylko skutki w zakresie prawa prywatnego, lecz także prawa publicznego. Ponieważ w myśl przepisów o pomocy spolecznej do zadań państwa, a od 1990 r. - do zadań gmin należalo zapewnienie uslug opiekuńczych dla osób samotnych wymagających opieki, udzielenie zgody na zawarcie wspomnianej umowy powodowalo zwolnienie gminy z realizacji publicznoprawnego obowiązku określonego (wg ostatniego stanu prawnego) w art. 10 pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy spolecznej (Dz.U. z 1993 r. Nr 13, poz. 60 ze zmianami). Obowiązki gminy w tym zakresie przejmowala osoba zawierająca umowę o sprawowanie opieki nad najemcą.

   Ustawa o najmie uchylila nie tylko prawo lokalowe z 1974 r., lecz także art. 691 kc, i uregulowala samodzielnie kwestię wstąpienia osób bliskich w stosunek najmu lokalu mieszkalnego po śmierci najemcy. W myśl jej art. 8 w stosunek najmu wstępują osoby wymienione w tym przepisie, wśród których nie ma osób sprawujących opiekę nad najemcą na podstawie umów zawartych pod rządami uchylonego art. 9 ust. 2 prawa lokalowego z 1974

   r. Wnioskodawca wskazuje przy tym, że ustawodawca w art. 55 ust. 1 ustawy o najmie przyjąl

   zasadę bezpośredniego dzialania tej ustawy, co w konsekwencji oznacza, że osoby wykonujące opiekę na podstawie wspomnianych umów od 12 listopada 1994 r. nie mogą wstąpić w stosunek najmu lokalu mieszkalnego po śmierci najemcy, a jeśli po tym zdarzeniu pozostaną w lokalu, będą traktowane jako zajmujące go bez tytulu prawnego (ze wszystkimi tego ujemnymi konsekwencjami).

   Samo zniesienie na przyszlość instytucji umowy o opiekę nad najemcą nie budzi zastrzeżeń Rzecznika Praw Obywatelskich. Z punktu widzenia zasad konstytucyjnych zastrzeżenia budzi tylko okoliczność, że osoby, które w przeszlości, dzialając w zaufaniu do obowiązującego wówczas prawa i wladzy publicznej zawarly umowę na podstawie art. 9 ust. 2 prawa lokalowego z 1974 r., wedlug ustawy o najmie nie mogą być traktowane na równi z osobami wymienionymi w art. 8 tej ustawy. Wnioskodawca podnosi, że żaden przepis ustawy o najmie nie wygasil wydanych w przeszlości decyzji zezwalających na zawarcie umowy o sprawowanie opieki nad najemcą. Decyzje te stanowily prawną gwarancję tego, że osoba sumiennie wykonująca taką umowę i realizująca w tym zakresie bez stosownego ekwiwalentu obowiązkowe zadania wladzy publicznej dotyczące pomocy spolecznej będzie chroniona w zakresie prawa do mieszkania po śmierci najemcy z równą intensywnością, jak osoby bliskie najemcy. Tymczasem od chwili wejścia w życie ustawy o najmie omawiana grupa obywateli zostala pozbawiona owych prawnych gwarancji stabilizacji prawa do mieszkania. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich norma prawna tworząca taki stan prawny narusza zasadę sprawiedliwości spolecznej (art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych).

   Wnioskodawca zarzuca także niczym nie umotywowane zróżnicowanie sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę, które zawarly umowy pod rządami art. 9 prawa lokalowego. Gdy śmierć najemcy miala miejsce przed wejściem w życie ustawy o najmie, osoby te zachowywaly prawo do dalszego zamieszkiwania w lokalu; jeżeli zaś zdarzenie to wystąpilo już po wejściu w życie tej ustawy, wspomniana grupa obywateli automatycznie tracila prawo do zajmowania mieszkania. Zdaniem Wnioskodawcy kwestionowany przepis różnicuje uprawnienia tej samej grupy podmiotów - osób nienagannie sprawujących opiekę nad najemcami, wedlug w istocie dowolnie ustalonego kryterium (data wejścia w życie ustawy), co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości (art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych).

   Na koniec Rzecznik Praw Obywatelskich zarzuca naruszenie zasady państwa prawnego i pochodnej od niej zasady pewności prawa (art. 1 przepisów konstytucyjnych). Zgodnie z tymi zasadami prawo powinno być stanowione w taki sposób, aby obywatel mógl ksztaltować swoje sprawy w przekonaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie mógl przewidzieć w momencie podejmowania życiowych decyzji, a dzialania podejmowane przez obywatela pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie następstwa tych dzialań powinny być również w przyszlości uznawane przez porządek prawny.

   Zdaniem Wnioskodawcy wszystkie wskazane naruszenia przepisów konstytucyjnych są w istocie wynikiem braku w ustawie o najmie przepisów przejściowych, regulujących sytuację prawną osób, które pod rządami starego prawa nabyly określone uprawnienia.

2. Prokurator Generalny w piśmie z 25 stycznia 1996 r. przedstawil stanowisko, iż przepis art. 67 pkt 2 ustawy o najmie nie jest niezgodny z przepisami konstytucyjnymi wskazanymi przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Zwraca przede wszystkim uwagę na derogacyjny charakter kwestionowanego przez Wnioskodawcę przepisu, czyli art. 67 pkt 2 ustawy o najmie, i podnosi, że przepis ten w istocie nie zawiera treści dającej się ocenić w aspekcie zgodności z konstytucją. Zastrzeżenia Rzecznika Praw Obywatelskich budzi raczej nie umieszczenie w przepisach przejściowych ustawy o najmie postanowienia, stosownie do którego osoby, które umowę o sprawowanie opieki nad najemcą zawarly przed wejściem w życie ustawy o najmie lokali, zachowalyby prawo do wstąpienia w stosunek najmu po...